棚户区改造需要的资金缺口正在成为地方政府发债的动力之一
棚户区改造缺口数千亿资金 专项债券尝试铺路市政债
棚户区改造需要的资金缺口正在成为地方政府发债的动力之一。
4月4日，财政部下发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》(以下简称《办法》)，该专项资金包括中央财政对廉租房、公租房和城市棚户区改造三项补助资金，今年共计1158亿元，相比去年执行资金数额增长了14.3%。
不过，这一数字和住建部公布的棚户区所需万亿元改造资金仍有差距。
今年全国两会期间，住建部新闻发言人倪虹曾透露，住建部计划今年投入1万亿元用于改造棚户区，该计划涉及超过470万户家庭。
中央财经大学教授温来成告诉《中国经营报》记者，目前对棚户区改造资金除了政府补贴外，更多的是采用市场手段融资，在地方政府融资平台中，涉及较多的是保障房和公租房建设，棚户区改造项目几乎没有。“因此，这块资金需求主要还是希望能借助政府、居民、市场等三方力量，未来集合债券或将成为一种融资方式。”他说。
千亿资金缺口压向地方政府
即使加上财政补贴和专项贷款，地方政府棚改筹资缺口也达数千亿元。
470万套的目标来自于今年的国务院《政府工作报告》。其中提出今年新开工保障性住房700万套以上，各类棚户区470万套以上，年内基本建成保障房480万套。按照通行50平方米/套计算，470套棚户区改造仅建安成本(3000元/平方米)就超过7000亿元。
“470万套棚户区中的170万套以上主要集中在三线资源较枯竭的城市，中央投资的补贴显得很重要。”住建部副部长齐骥表示。
钱从哪里来？
就在财政部下发《办法》安排千亿元资金投入保障房建设之后，4月8日国家开发银行在京召开全行视频会议专门部署落实对开发性金融支持棚户区改造及城市基础设施工作。 国开行董事长胡怀邦表示，加快住宅金融事业部的组建工作，为棚改等保障性安居工程业务的专业化管理和长期可持续发展提供机构保障。加快棚改项目评审和贷款发放，力争4月底实现贷款发放1000亿元左右，保障各地棚户区改造工程的资金需求。
这是对4月2日国务院常务会议确定的棚户区改造任务的迅速回应。在此次会议上确定，由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。
事实上，3月25日国开行、银监会已经到辽宁省针对棚户区改造进行了专项调研。在2005年辽宁省铺开的大规模集中连片区改造中，国家开发银行曾作为唯一的金融机构向辽宁棚户区改造项目发放首批贷款30亿元，开启了中国银行业支持保障房建设的先河。
只是，即使保障性住房补贴全额用于棚户区改造，加上国开行的千亿元贷款，距离470万套棚户区改造的资金需求仍存在数千亿元的缺口，而这几乎都需要地方政府解决。
如何筹集这些资金，辽宁省在探索棚户区改造过程中给出了一个样本。
根据2012年中国社科院财经战略研究院发布辽宁棚户区改造报告，抚顺市在棚户区改造中采取“银行贷一块，国家、省、市财政补一块，居民个人筹一块，政策让一块，企业掏一块，社会捐一块”等多种渠道，共筹措棚户区改造资金52.12亿元。
其中，国开行贷款28.18亿元，省财政补助资金4.16亿元，市财政借款0.3亿元，中央下放地方煤矿棚户区基础设施建设补助5.41亿元，居民个人出资14.07亿元。
这就意味着，国开行的贷款占抚顺棚改直接投入资金的57.96%，剩余资金则用其他方式筹集而来，实现了棚户区前期启动资金。
不过并非所有地方都能采取上述办法，不同于抚顺的财政实力，辽宁省另一个地级市北票市的棚户区改造就没有那么顺利。
因为地方财力有限，北票市的煤矿棚改已经负债高达10亿元，资金压力非常大，即使地方出资5亿元——地方财政4亿元、居民出资1亿元，仍然有11亿元的资金缺口。
“尽管相当多的城市，很多棚户区居民得到改善。仍有城市存在少量的棚户区，留下的待改造。多数都是商业改造不容易的，建筑密度大，拆迁非常难。还有的是资源枯竭城市，尤其是三线城市，因经济发展滞后财政支付存在问题，有大量棚户区需要改造。”齐骥说。
这些棚户区改造工程给地方政府带来的压力是显而易见的：审计署在对地方债务审计中发现，由于近几年来地方政府加快推进保障房建设项目，政府负有偿还责任的债务占比由47.71%上升至56.74%。
专项债券为市政债发行铺路
专项债券发行所需的透明财政背书制度建设是市政债实施所必须的。
在此背景下，投资周期长，融资成本低的市政债被寄予厚望。不过在法律层面，两会之后，对于市政债何时放开一直没有定论 。
北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉记者：“市政债在法律层面并没有放行，取而代之的是各种政府性债券，比如企业债、集合债等形式。毕竟银行只是一方面，更多的要借助市场的渠道。”
“棚户区改造，特别是资源枯竭地区棚户区，在自身财力并不充足的情况下，通过集合债券的方式弥补资金缺口是当前有效的措施。”温来成也建议。
4月1日发行的“2014年辽宁沿海经济带城镇化建设集合债券” 由于是第一只发债主体非百强县的集合债券而备受关注。
“相比百强县债券市场，表明这些非百强县发集合债券的资质有所放松，对资金难题的解决更直接。”温来成表示，这是在市政债开闸前地方政府一个可行的尝试。
不过据媒体报道，目前发改委对这类集合债券尚未明确表态。以目前已经发行的这只集合债券为例，其从券商提交到发改委核准用了6个月的时间，与国家发改委受理单个发行主体的企业债审批时间一样长。
以发行债券的方式为新型城镇化和棚户区改造融资并非目前才兴起。2013年10月国家发改委曾发布《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》称，鼓励企业发行“债贷组合”专项债券用于棚户区改造项目建设。对专项用于棚户区项目发债募集资金额度比例放宽至总投资的70%上限，鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息。
但该项规定颁布后，根据大智慧(8.02, 0.14, 1.78%)金融终端统计，2013年10月8日至10月21日期间，便有28只企业债招标发行，发行额度达到380.8亿元。有业内人士也透露，一些地方不乏通过“搭便车”的方式，将原本属于收紧类型的企业债改头换面以棚改债的方式报批。如此一来，政府的补贴也并没有用在刀口上。
被视作中国版“住房银行”的国开行住宅金融事业部要发行的住宅金融专项债券显示以更透明债券市场为棚户区改造融资的信号。
专项债券具有准国家信用，融资成本低，融资期限可以较长等特性都适宜于棚户区改造此类长期工程，若对于专项债券发行项目地区的财政信用状况、建设状况的披露做出规定，将能够评估不同的风险级别，从而可以通过价格来实施不同的风险控制。而这也正是市政债实施所必要经历的制度建设。
“在短中期内，由财政部对地方政府的风险指标进行详细分析，选择一批偿债能力和财政透明度、稳健性达到标准的城市，允许其发行市政债。中长期来看，应该争取使市政债(包括一般责任债券和收益债券)融资占地方政府融资的比重提高到50%或以上。”这是德意志银行大中华区原首席经济学家马骏4月初在《金融》杂志发表关于地方举债的改革路径。这一目标实现的前提是把不透明的地方政府融资模式逐步改变为比较透明的，尤其是以市政债市场为主的融资模式。
马骏于4月14日履新中国人民银行[微博]，担任央行[微博]首席经济学家。这也是中国人民银行[微博]首次设立这一职务。
